سیاست های مدیریت و خرج ثروت نفتی

 

۱- پیشینه تاریخی نفت

منابع نفتی فلات قاره نروژ در دهه ۱۹۶۰، با فعالیت شرکت نفتی فیلیپس کشف شد. مقامات نروژ نسبت به منابع مذکور اعلام مالکیت کردند، اما اکتشافات اولیه تا حد زیادی توسط شرکت های نفتی بین المللی تامین مالی و اجرا می شد. تولید نفت در ژوئن ۱۹۷۱ در میدان نفتی اکوفیسک آغاز شد. در طول دهه ۱۹۷۰ مشارکت نروژی‌ها بتدریج افزایش پیدا کرد و شرکت های نفتی نروژی یعنی شرکت دولتی استات اویل و شرکت‌های خصوصی ساگاوهیدرو نقش مهمتری ایفا کردند .

از سال ۱۹۷۲ به بعد، استات اویل ۵۰درصد از سهم مالکیت تمام میادین جدید را در اختیار گرفت. اگرچه این امر بعد اصلاح شد و در حال حاضر این سهم می‌تواند کمتر یا بیشتر از این مقدار باشد . بخشی از شرکت استات اویل در سال ۲۰۰۱ به بخش خصوصی واگذار شد. اما دولت ۶۷ درصد از سهام آن را در اختیار خود نگه داشته است. دولت همچنین سهم مالکیت غیر فعال و قابل توجهی را از طریق بهره مالی مستقیم دولت ( SDFI ) در تمام میادین در اختیار دارد. SDFI در سال ۱۹۸۵ با در اختیار گرفتن نیمی از سهام مالکیت استات اویلتاسیس شد .

تا سال ۱۹۸۰درآمدهای نفتی نسبتاًً کم بود و نروژ برای تامین مالی سرمایه گذاری های مورد نیاز با کسری تراز جاری قابل ملاحظه ای مواجه بود. افزایش قیمت نفت در دهه ۱۹۷۰ اهمیت بخش نفت را افزایش داد و در سالهای ابتدایی دهه ۱۹۸۰ تولید نفت به ۱۵ تا ۲۰ درصد تولید ناخالص داخلی رسید .کاهش شدید قیمت نفت در سال ۱۹۸۶ این را به کمتر از ۱۰ درصد در اواخر دهه مذکور رساند. بخش نفت در حال حاضر بخش مهمی از اقتصاد نروژ است. در سال ۲۰۱۰ بخش نفت ۲۲ درصد تولید ناخالص داخلی، ۲۷ درصد درآمدهای دولت، ۲۶ درصد سرمایه گذاری کل و ۴۷ درصد کل صادرات را تشکیل داده است. (Fridjof. 2006 )

۲- اعتماد به دولت

در نروژ ولخرجی عظیمی صورت نمی گیرد، در واقع تصمیم گیران به دقت در حال اجرای مصوبه ای هستند که بر اساس آن، می توانند تنها ۴ درصد مازاد درآمدهای صندوق را در پروژه های عمومی (دولتی) هزینه یا سرمایه گذاری کنند. و البته دلایل زیادی وجود دارد که چرا مردم نروژ از پس انداز شدن ذخائر و منابع مالی خود راضی‌اند و گرفتار وسوسه داشتن زندگی تجملاتی نیستند. پروفسور کپلین معتقد است که دمکراسی اجتماعی و خط مشی های مربوط به تساوی حقوق افراد باعث شده است که نروژ جامعه ای همگن با سطح عظیمی از اعتماد عمومی داشته باشد.

ما به دولت اعتماد داریم. باور داریم مالیاتی که می پردازیم به شیوه ای هوشمندانه هزینه خواهد شد و وقتی اطمینان است که بقیه افراد سهم خودشان را می‌پردازند شما هم از پرداخت سهم خود راضی هستید. اما آیا نروژ به دلیل سطح بالای اعتماد شهروندانش ثروتمند است یااعتماد شهروندانش بدلیل ثروت زیاد نفت کشورشان بالاست؟ همچنین کپلین معتقد است که هر دو گزینه درست است به طوری که سطح بالای اعتماد باعث آسان و روان شدن رشد اقتصادی می شود.

۳- تعلق منابع به تمام نسلها

در بسیاری از کشورها، منابع طبیعی به ضرر توسعه اقتصادی بوده اند، ادبیات مربوط به شومی منابع نشانگر رابطه ای نا امید کننده است، کشوری دارای منابع طبیعی زیاد و کشورهای نفتی عموماً رشد کمتری از سایر کشورها را تجربه می کنند . نروژ در این چارچوب جای نمی گیرد و حتی رشد اقتصادی این کشور از اکثر کشورهای توسعه یافته دیگر بیشتر است .درآمد سرانه برحسب شاخص برابری قدرت خرید از پنج درصد زیر متوسط کشورهای توسعه یافته در سال ۱۹۷۰ به ۷۰ درصد بیشتر از میانگین این کشورها در سال ۲۰۱۲ رسیده است.

بعلاوه بیشتر درآمدهای نفتی در صندوق بازنشستگی دولت پس انداز شده است و تنها بازگشت انتظاری حقیقی ( ۴ درصد) برای جبران کسری بودجه بدون احتساب نفت مورد استفاده قرار می‌گیرد. بنابراین، درک چگونگی حصول این امر بنظر جالب می‌رسد. مدیریت منابع نفتی منعکس کننده نگرش تصمیم گیرندگان نروژی مبنی بر تعلق داشتن منابع به مردم و لزوم انتفاع تمام جامعه که شامل نسل های آتی نیز می شود از توسعه است. این مسأله به چند دلیل چالش برانگیز بود.

درآمدهای نفتی به دلیل اتکا به منابع طبیعی تجدیدناپذیر موقتی هستند، بعلاوه این درآمد ها به دلیل نوسانات موجود در قیمت نفت و نا اطمینانی در خصوص میزان موجودی منابع به شدت پرنوسان هستند. بازیافت نفت از زمین به لحاظ فنی نیز بسیار دشوار است که این امر ضرورت مشارکت شرکت‌های بین المللی را بوجود می آورد.  (Disch, 2013 . 14)

برای دستیابی به این هدف بلند، سیاست هایی در حوزه های مختلف پیاده شده است. سیستم مالیاتی و قانونی باید تضمین کند که درآمدهای نفتی به روش مطمئن و سود آور به کار گرفته می شوند و نیز حجم عظیم درآمدهای نفتی توسط دولت جمع آوری می شود. هدف دیگری که باید تامین شود حضور معنا دار نروژی ها در فعالیتهای نفتی بود بنابراین شرکت های نروژی باید می توانستند در خود تخصص ایجاد کنند و در فعالیتهای بخش نفت و گاز مشارکت کنند. این سیاستها در قالب ده فرمان نفتی تدوین و در ژوئن سال ۱۹۷۲ به اتفاق آراء در پارلمان نروژ تصویب شد.

– وجود کنترل و نظارت ملی بر تمام عملیات های فلات قاره باید تضمین شود.

– اکتشافات نفتی بایدبنحوی انجام شودکه تا حد امکان نروژ را ازجهت تامین نفت خام ازدیگران مستقل کند.

– صنعت جدیدی بر اساس نفت ایجاد و توسعه داده خواهد شد.

— توسعه صنعت نفت باید توجه لازم را به فعالیت های صنعتی موجود و محافظت از طبیعت و محیط زیست داشته باشد.

— سوزاندن گازهای قابل استخراج فلات قاره مگر در دوره های کوتاه آزمایش، نباید پذیرفته شود.

— نفت فلات قاره به عنوان قاعده‌ای کلی باید به نروژ منتقل شود، مگر در شرایطی که ملاحظات اجتماعی سیاسی روش دیگری را اقتضاء کند.

— دولت باید در تمام سطوح مناسب مشارکت داشته باشد و در هماهنگی منابع نروژ ی ها در صنعت نفت نروژ و نیز در تشکیل جامعه نفتی یکپارچه که دیدگاه‌های خود را در سطح ملی و بین المللی جا می اندازد، ایفای نقش کند.

— شرکت نفتی دولتی تاسیس خواهد شد که می تواند مراقب منافع تجاری دولت باشد و همکاری مناسبی با منابع نفتی داخلی و خارجی داشته باشد.

— الگوی فعالیت ها باید در مدار ۶۲ درجه شمالی بنحوی انتخاب شود که منعکس کننده شرایط اجتماعی سیاسی موجود در آن بخش از کشور باشد.

— اکتشافات گسترده نفتی نروژ می تواند تکالیف جدیدی را برای سیاست خارجی نروژ ایجاد کند. ( هلدن اشنایدر، ۱۳۹۳. ۲۳ )

در ادامه، سیاست های مدیریت و خرج ثروت نفتی با تاسیس صندوق نفتی در سال ۱۹۹۰و اتخاذ قاعده مالی خاص در سال ۲۰۰۱ اهمیت بیشتری بخود گرفت.

۴- اعمال سیاستهای شش گانه

اما نروژیها واقعا چگونه توانستند صنعت نفتی خود را به یکباره به صنعت چند گانه قدرتمندی مبدل کنند. بنظر میرسد شش سیاست کلی و هوشمندانه و در عین حال دوراندیشانه اتخاذ شده است.

(Norwegian Ministry of Foreign Affairs,2006,23-34)

سیاست اول: درس از گذشته

افزایش قیمت در سالهای ۱۹۷۳ و ۱۹۷۴ درآمد زیادی را به اقتصاد نروژ وارد کرد. دولت نروژ با پیش بینی ادامه روند افزایش قیمتها اقدام به اجرای یکسری برنامه‌های اقتصادی پر هزینه کرد اما با محقق نشدن شرایط پیش بینی شده در سال ۱۹۷۷ نروژ با بالاترین میزان بدهی در طول تاریخ این کشور یعنی ۵۰% از تولید ناخالص ملی مواجه شد. با نزول قیمتها در اواخر دهه ۸۰ میلادی، دولت نروژ تصمیم گرفت برای کاهش وابستگی اقتصاد خود به نوسانات قیمت نفت محدودیتهایی را در نحوه هزینه درآمدهای نفتی وضع کند.

 این امر موجب شد تا پارلمان نروژ در سال ۱۹۹۰ تشکیل (صندوق ذخیره ارزی) را به تصویب برساند. این صندوق بطور رسمی در سال ۱۹۹۶ کار خود را آغاز کرد و از آن زمان تا کنون توانسته موجب تحول بزرگی در اقتصاد نروژ شود. در حالیکه اغلب کشورهای نفت خیز دنیا درآمدهای حاصل از فروش نفت خام خود را صرف هزینه های جاری می کنند نروژ با پس انداز کردن آن در یک صندوق مستقل موجبات این تحول عظیم شده است.

سیاست دوم: شفاف سازی

از لحاظ قانون این صندوق یک حساب کرونی واحد پول نروژ در بانک مرکزی نروژ است که به نام ( صندوق دولتی نفت ) نامگذاری شده است . مدیریت صندوق در ابتدا بر عهده وزارت دارایی قرار گرفت اما از اکتبر ۱۹۹۷ میلادی ، وزارت دارایی نروژ مسئولیت مدیریت عملیاتی صندوق دولتی نفت را به بانک مرکزی نروژ واگذار کرد.

بر اساس قانون وجوه صندوق در اسناد مالی خارجی اوراق قرضه ، سهام شرکت‌ها، اسناد بازار مالی، اوراق بهادار سرمایه‌گذاری می‌شود و اعمال تغییرات اساسی در صندوق باید در پارلمان کشور به بحث و بررسی گذاشته شود .شفافیت عملکرد صندوق، هزینه‌های آن و درجه ریسک پذیری، هر سه ماه یکبار توسط بانک مرکزی نروژ به اطلاع عموم رسانده می‌شود.

همچنین گزارش های فصلی صندوق بطور مرتب برروی وبسایت آن قرار می‌گیرد. به موازات بطور مرتب بعد از تشکیل جلسات اعضای صندوق با مسئولان وزارت دارایی یک کنفرانس خبری در مورد عملکرد فعلی صندوق ترتیب داده می‌شود. بعلاوه در گزارش سالانه صندوق، فهرست تمامی سرمایه‌گذاری‌ها، مالکیت ها و درآمدها نیز بسیار شفاف اعلام می شود.

سیاست سوم: سرمایه گذاری در دیگر کشورها

تمامی موجودی صندوق مازاد درآمد نفت نروژ صرفاً در دیگر کشورها سرمایه‌گذاری می‌شود و این کشور در سال ۲۰۰۵ میلادی بیشترین و بزرگترین سرمایه‌گذاری‌ها در مورد صنعت نفت و گاز را داشته است. شاید نام شرکت دولتی استات اویل نروژ که اصلی ترین شرکت استخراج نفت و گاز در نروژ است را بیشتر درکشورهایی بغیر از نروژ شنیده باشیم. و جالب اینکه یکی از اصلی ترین شرکت‌هایی که حتی نفت ایران را استخراج می کند همین شرکت است. جنبه مهم دیگر این سیاست، استفاده از صندوق ذخیره ارزی به منظور ایجاد انگیزه برای سرمایه گذارانی است که در توسعه میادین نفتی فعالیت می کنند.

 نروژ توانسته است با تشویق این گونه سرمایه گذاران تلاش آنها را برای بکار بردن آخرین تکنولوژی روز دنیا و ابداع روش‌های جدید جهت افزایش هرچه بیشتر ضریب باز یافت میادین نفتی دو چندان کند. از این طریق باز یافت نفت در برخی از میادین نروژ به حدود ۷۰ درصد رسیده است. در حالیکه این رقم برای اکثر مخازن ما در ایران حداکثر ۳۰ درصد است به عبارت دیگر نروژی‌ها توانسته‌اند از یک میدان نفتی بیش از دو برابر نفتی که در سایر مناطق دنیا استخراج می شود برداشت کنند.

سیاست چهارم: حق برداشت ممنوع

کل درآمد ناشی از فروش نفت به عنوان منبع طبیعی خدا دادی که متعلق به همه نسلهای مردم نروژ است باید برای مردم همه نسلها باقی بماند و همه از مزایای آن بهره‌مند شوند. ادسووهارالن مدیر کل فناوری و صنعت وزارت نفت و انرژی نروژ می‌گوید (موجودی این صندوق به اقتصاد عمومی کشور وارد نخواهد شد چرا که اگر این صندوق را خرج امور داخلی نروژ می کردیم به افرادی چاق و تنبل تبدیل می‌شدیم).

 این امر موجب می شود که کلیه فعالیتهای دولت اعم از عمرانی و جاری عمدتاً از محل درآمدهای مالیاتی تامین شود و منابع حاصل از فروش ثروت کشور در دست دولت قرار نمی گیرد از همین رو به دلیل نیاز دولت به مردم جهت تامین هزینه‌ها دولت در مقابل اعمال خود باید پاسخگو باشد. به همین ترتیب چون اداره جامعه عمدتاً از طریق مالیاتها انجام می گیرد. مردم برای ایجاد رفاه بیشتر در جامعه بیشتر کار می کنند تا درآمد بیشتری بدست آورند و در پی آن مالیات بیشتری نیز می‌پردازد و از مالیات پرداختی خود بخاطر داشتن رفاه عمومی نسبی کاملاً اظهار رضایت می‌کنند.

 شاید بیشتر از هر چیزی مطالب ذکر شده در مورد صندوق ذخیره ارزی نروژ بیانگر تفاوت فاحش نقش آن در این کشور با کشور ما باشد. به عنوان نمونه نروژی‌ها تمامی درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز خود را به حساب مذکور واریز می‌کنند و به هیچ وجه حق برداشت از اصل آن را ندارند وبرداشت از آن فقط جهت سرمایه‌گذاری در خارج از نروژ مجاز است.

در حالیکه در ایران درآمدهای احتمالی مازاد بر سقف درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجه سالانه به این حساب واریز می‌شود و هر گاه درآمدهای دولت از محل فروش نفت از مقدار پیش‌بینی شده در بودجه کمتر شود، دولت حق دارد ما به التفاوت را از صندوق مزبور برداشت نماید. (OECD, 2014, 20-28)

سیاست پنجم: کار آفرینی و سود آوری بلند مدت

رونق صنعت نفت در نروژ باعث شده که فرصت های شغلی زیادی بطور مستقیم و غیر مستقیم ایجاد شوند. تعداد زیادی متخصص و تکنسین در رشته‌های نفت و گاز در نروژ تربیت شده‌اند که حتی با پایان مخازن نفتی می توانند با کار در سایر کشورها برای نروژ درآمد ایجاد کنند و سرمایه بیاورند . ارزش منابع مالی این صندوق حدود ۸۰۰ میلیارد دلار برآورد شده است و خود صندوق، معادل یک درصد مجموع سهام جهانی را در اختیار دارد. منابع این صندوق به اندازه ای است که اگر سهم هر شهروند نروژی با کرون واحد پول نروژ محاسبه و پرداخت شود همه آنها میلیونر می‌شوند.

 اما در عمل این صندوق یک حساب سرمایه گذاری عظیم است و به نظر می رسد که اغلب مردم نروژ از این وضعیت راضی اند و بر اساس نتایج پژوهش در سال ۲۰۱۲ در دانشگاه کلمبیا در نیویورک نروژ از جمله کشورهایی است که راضیترین شهروندان را دارد.

الکساندر کپلین از اساتید دانشگاه اقتصاد نروژ در توضیح اینکه چطور این کشور هنوز در دام ثروت هنگفت نفت خود نیا فتاده می گوید: (باید پول زیادی را سرمایه گذاری کنیم تا بتوانیم خرج کردن را شروع کنیم. و اضافه می کند در کشورهای دیگر استخراج نفت بمراتب راحت تر از نروژ است و برای همین آنها راحت تر به پول می‌رسند و ما می دانستیم این صندوق طرحی بلند مدت است و از نظر ذهنی برایش آماده بودیم).

سیاست ششم: تامین صندوق بازنشستگی

یکی از ویژگی‌های مهم صندوق ذخیره ارزی نروژ نقش آن در صندوق بازنشستگی این کشور است، سود حاصل از سرمایه گذاری های صندوق ذخیره ارزی برای تامین تعهدات بلند مدت دولت در صندوق بازنشستگی نروژ بکار می رود و عملکرد مناسب آن طی سالهای اخیر این صندوق بازنشستگی را به کارآمد ترین صندوق در دنیا تبدیل کرده است.

این صندوق به عنوان یک ابزار برای اعمال سیاستهای بلند مدت مالی و توقف تدریجی کسب درآمدهای نفتی در سال ۱۹۹۰ تاسیس شد. انتقال ثروت از منابع نفتی نروژ به دارایی‌های خارجی که توسط صندوق بازنشستگی دولت، سرمایه گذاری می‌شود به دولت کمک می کند تا تنوع و گوناگونی ثروت نفتی دولت بهبود پیدا کند. (BP, 2014)

ساختار مدیریت درآمدهای نفتی نروژ

از سال ۱۹۷۲ با اکتشاف ذخایر نفت و گاز، دولت فرایند توسعه بخش نفت و گاز را به سه بخش مجزای سیاست گذاری، قانون گذاری و بازرگانی تفکیک نموده است که هریک توسط نهاد دولتی، نظارت و مدیریت می‌شود. اولین نهادی که ماهیتی تجاری دارد و امروزه متولی عملیات گسترده بهره برداری نفت در داخل و خارج نروژ است، شرکت ملی نفت نروژ استات اویل است. همه فعالیت‌های فنی و اقتصادی مرتبط با نفت و گاز دولت توسط این شرکت به انجام می رسد. دومین واحد دولتی که کار سیاست‌گذاری را بر عهده دارد وزارت نفت و انرژی نروژ است که بطور عمده در رایزنی با مدیران و رهبران سیاسی کشور، اهداف و راهبردهای توسعه بخش انرژی را تعیین می‌کند.

 سومین نهاد دولتی که مشاوره فنی و قانونگذاری ارائه می‌دهد، اداره نفت نروژ یا NPD است، این موسسه فعالیت‌هایی از جمله جمع آوری اطلاعات و آمار از همه فعالیت‌های بخش انرژی، ارائه مشاوره های فنی به وزارتخانه و تنظیم قوانین و مقررات بخش هیدروکربوریدر ارتباط با مدیریت منابع را انجام می دهد. این جداسازی وظایف و حیطه کاری در قالب سه موضوع سیاست گذاری، قانون گذاری و تجارت به عنوان مدل نروژ ی حاکمیت بر بخش نفت شناخته می شود که از سوی بسیاری از کشورهای نفت خیز به عنوان یک روش مناسب اجرایی جهت بهبود عملکرد و افزایش شفافیت در بخش نفت و گاز مورد استفاده قرار گرفته است.(Mark:2011. 180)  

براساس قانون، مالکیت ذخایر نفت و گاز به دولت واگذار شده است .بنابراین همه منافع حاصل از نفت و گاز از طریق دولت به مردم تعلق می‌گیرد. این امر اختیارات قانون‌گذاری بر بخش نفت را افزایش می دهد. مجوزها و پروانه‌های اکتشاف و تولید از طریق دولت و به طور مساوی و با نرخ پایین به شرکت‌های داخلی و خارجی عرضه می‌گردد. این روش به منظور اجتناب از درگیری مستقیم دولت در فرایند توسعه منابع و در عوض، کسب منافع خود از طریق فروش مجوزهای بهره‌برداری و مالیات است. دولت نروژ از همین طریق توانسته است از سال ۱۹۸۰تا کنون، در حدود ۸۰ درصد از منافع حاصل از نفت و گاز خود را جذب نماید.

در سال ۱۹۹۰و به دنبال افزایش تاثیر قیمت نفت و درآمدهای نفتی بر اقتصاد نروژ، مجلس نروژ قانون تاسیس صندوق دولتی نفت را تصویب کرد که هدف آن کمک به دولت در مدیریت بلند مدت درآمدهای نفتی و تثبیت شرایط اقتصادی بود. لازم به ذکر است که از سال ۱۹۶۷، صندوقی با عنوان صندوق طرح بیمه ملی تاسیس شد که وظیفه آن، حمایت از بیمه شد گان صندوق بازنشستگی بود.

در سال ۲۰۰۶، با ادغام دو صندوق فوق، صندوق بازنشستگی دولتی تشکیل شد که هدف آن، حفظ سهم نسل‌های آتی از منابع طبیعی موجود و همچنین خنثی سازی اثرات سوء درآمدهای نفتی بر اقتصاد داخلی است. این صندوق از دو زیر مجموعه تشکیل شده است که شامل صندوق بازنشستگی دولتی – جهانی ( همان صندوق دولتی نفت) و صندوق بازنشستگی دولتی – نروژ (همان صندوق طرح بیمه ملی) است.Norges bank:2011. 45))

مدل مدیریتی صندوق، بر مبنای تخصیص شفاف وظایف و سیستم‌های بهره‌ور کنترل و نظارت قرار گرفته است. مجلس چارچوب قانونی صندوق را تعیین می کند و وزارت دارایی مسئولیت رسمی مدیریت آن را بر عهده دارد. مدیریت اجرای صندوق نیز با توجه به استقلال بالای بانک مرکزی نروژ و به منظور تفکیک میان سیاست‌گذاری و منابع مالی، به این بانک و از طرف هیئت مدیره بانک به موسسه مدیریت سرمایه‌گذاری بانک مرکزی نروژ واگذار شده است. (هلدن اشنایدر، ۱۳۹۳) وزارت دارایی در مشورت و رایزنی با مجلس وNBIM استراتژیهای سرمایه گذاری صندوق را تعیین می کند.

 همچنین انتقال منظم درآمدهای نفت و گاز به صندوق نیز با تایید این وزارتخانه انجام می‌گیرد. هیئت رئیسه NBIM شامل هفت نفر است که از طریق هیئت نظارت انتصاب می‌شوند. رئیس بانک مرکزی و معاون او ریاست و معاونت هیئت رئیسه را بر عهده دارند. هیئت نظارت بانک مرکزی دارای ۱۵ عضو است که از طرف مجلس انتخاب می شوند و بر حسن انجام فعالیت‌ها و عملکرد بانک مرکزی نظارت می کنند.

به طور کلی، منابع صندوق عبارتند از کل درآمد نفتی دولت که در واقع شامل مالیات بر سود شرکت‌های نفتی، بهره مالکانه و سود سهام شرکت های دولتی نفتی، خالص تراکنش های مالی مرتبط با فعالیت‌های نفتی و خالص منابع متعادل کننده کسری بودجه غیر نفتی دولت می‌شود. سیاست مالی موجود که از سال ۲۰۰۱ تا به حال به اجرا گذارده می شود، به گونه‌ای است که بر مبنای آن ، تامین مالی کسری بودجه بخش غیر نفتی دولت نباید بیشتر از چهار درصد درآمدهای حاصل از سود سرمایه گذاری های صندوق باشد. به عبارتی دیگر، هزینه کردن بیش از چهار درصد از درآمدهای نفت در بودجه ملی سالانه مجاز نیست.

این امر موجب شده است تا بودجه دولت با اتکا به مالیات ها بسته شود و منابع مالی حاصل از فروش نفت و گاز در اختیار دولت قرار نگیرد. به طور کل، نروژی‌ها علی رغم منابع مالی فراوان به توسعه و بزرگ‌تر شدن بی رویه دولت بر اثر افزایش تولید نفت و گاز و منابع حاصل از آن ترغیب نشده اند. امروزه با گذشت بیش از ۴۰ سال از اکتشاف و تولید نفت، این کشور در مقایسه با کشورهای همسایه خود، نظیر دانمارک و سوئد، دولت مرکزی کوچک تری دارد.

منابع مالی کسب شده به منظور جلوگیری از تاثیرات نوسانی قیمت و همچنین اثر تورمی آن بر اقتصاد داخلی، در خارج از نروژ سرمایه‌گذاری می‌شود. صندوق به طور کلی در سه بخش اوراق قرضه، سهام شرکت ها و املاک و مستغلات سرمایه گذاری می‌کند که نسبت این سرمایه گذاری به ترتیب ۵۵، ۴۰ و ۵ درصد از کل منابع است. هدف از تشکیل یک سبد متنوع سرمایه گذاری، کاهش ریسک سرمایه گذاری است و اوراق قرضه با بازدهی ثابت بیشترین سهم را از سرمایه گذاری های صندوق به خود اختصاص داده است.

در حال حاضر صندوق در بورس های معتبر آمریکا، آسیا و اروپا سرمایه‌گذاری کرده است. صندوق جهانی بازنشستگی دولتی همچنین به منظور نزدیکی به بازارهایی که در آن ها سرمایه گذاری انجام می دهد و رصد تحولات آنها، در کشورهای مختلف، دفاتر و شعب متعددی ایجاد کرده است . (۸۹. BP . 2012) به گفته مسئولان صندوق بازنشستگی دولتی، این صندوق ابزاری برای محافظت از منابع نسل‌های آینده و همچنین منافع حاصل از ارزش نفت است.

در انتهای سال ۲۰۱۰ ، ارزش بازاری صندوق برابر ۳۰۷۷ میلیارد کرون نروژ، معادل ۵۲۵ میلیارد دلار بود. با این وجود بر اساس سیاست مالی مصوب، تنها چهار درصد این میزان ، یعنی معادل ۲۱ میلیارد دلار، در بودجه دولت لحاظ شده است.

لذا همان گونه که بیان گردید، صندوق بازنشستگی دولتی نروژ، با هدف کاهش نوسانات اقتصادی ناشی از شوک های قیمتی نفت و همچنین پس انداز حق نسل‌های آینده از منابع طبیعی موجود تاسیس شد و برای دستیابی به این منظور، ضمن جلوگیری از تزریق منابع مالی حاصل از فروش نفت و گاز به اقتصاد داخلی، اقدام به سرمایه گذاری در بورس ها و مستغلات بین المللی و همچنین خرید اوراق قرضه جهانی کرده است. که در این راستا، به ذخیره قابل توجهی دست یافته است و سالانه درصد محدودی از سود فعالیت های این صندوق و نه درآمدهای نفتی به دولت اختصاص می‌یابد.

تصدی‌گری اندک دولت در بخش نفت و گاز و تفکیک بین حیطه‌های سیاست‌گذاری، قانون گذاری و تجارت منجر به درگیری اندک دولت در فرایند توسعه و بهره برداری از منابع نفت و گاز و در عوض، انجام نظارت مستمر بر حسن انجام کار توسط شرکت های داخلی و خارجی گردیده است که در بلند مدت با اعمال مالیات‌های متنوع، درآمدهای خود را حداکثر نموده است.

 به طور کلی، همه منابع مالی حاصل از صادرات نفت و گاز نروژ، در صندوق بازنشستگی دولتی این کشور ذخیره می‌گردد که به طور مستقیم، تحت نظارت بانک مرکزی و هیئت نظارت بر این نهاد قرار دارد که اعضای آن توسط مجلس نروژ تعیین می شوند، برداشت از این صندوق، به منظور تامین کسری بخش غیر نفتی، حداکثر در حد چهار درصد از سود سرمایه گذاری های انجام شده توسط صندوق امکان پذیر است و دولت مجاز به استفاده مستقیم از درآمدهای ارزی در اقتصاد داخلی نیست.

در واقع مدیریت و مقررات صندوق به گونه‌ای تنظیم شده است تا صندوق به منبعی اضافی برای تامین مالی هزینه های دولت تبدیل نشود و ساختار صنعتی اقتصاد نیز به این درآمدهای نفتی وابسته نشود تا در صورت نوسان، با مشکل مواجه نگردد.  (Norwegian Ministry of Finance . 2011. 122)

نتیجه گیری

افزایش قیمت نفت در سال های ۱۹۷۳ و ۷۴ درآمد زیادی را به اقتصاد نروژ وارد کرد. دولت نروژ با پیش‌بینی ادامه روند افزایش قیمت‌ها اقدام به اجرای یک سری برنامه‌های اقتصادی پر هزینه کرد اما با محقق نشدن شرایط پیش بینی شده، در سال ۱۹۷۷ نروژ با بالاترین میزان بدهی در طول تاریخ این کشور یعنی۵۰ درصد از تولید ناخالص ملی مواجه شد. با نزول قیمت‌ها در اواخر دهه ۸۰ دولت نروژ تصمیم گرفت برای کاهش وابستگی اقتصاد خود به نوسانات قیمت نفت محدودیت‌هایی را در نحوه هزینه درآمدهای نفتی وضع کند.

این امر موجب شد تا پارلمان نروژ در سال ۱۹۹۰تشکیل صندوق ذخیره ارزی را به تصویب برساند. این صندوق به طور رسمی در سال ۱۹۹۶ کار خود را آغاز کرد و از آن زمان تا کنون توانسته موجب تحول بزرگی در اقتصاد نروژ شود. از لحاظ قانونی این صندوق یک حساب کرونی واحد پول نروژ در بانک مرکزی نروژ است که به نام صندوق دولتی نفت نامگذاری شده است.

 مدیریت صندوق در ابتدا بر عهده وزارت دارایی قرار گرفت اما از اکتبر ۱۹۹۷ وزارت دارایی مسئولیت مدیریت عملیاتی صندوق دولتی نفت را به بانک مرکزی نروژ واگذار کرد. بر اساس قانون، وجوه صندوق در اسناد مالی خارجی اوراق قرضه، سهام شرکتها، اسناد بازار مالی، اوراق بهادار سرمایه گذاری می‌شود و اعمال تغییرات اساسی در صندوق باید در پارلمان کشور به بحث و بررسی گذاشته شود.

شفافیت عملکرد صندوق هزینه‌های صندوق و درجه ریسک پذیری، هر سه ماه یکبار توسط بانک مرکزی نروژ به اطلاع عموم رسانده می شود. همچنین گزارش‌های فصلی صندوق به طور مرتب بر روی وبسایت آن قرار می گیرد. تاسیس صندوق ذخیره ارزی و سیاست‌هایی که نروژ در اکتشاف و توسعه میادین نفت و گاز خود توسط شرکتهای دولتی و خصوصی داخلی و خارجی اجرا کرده زمینه‌ساز پیامدهای زیر شد:

۱- کل درآمد ناشی از فروش نفت به عنوان منبع طبیعی خدا دادی که متعلق به همه نسلهای مردم نروژ است برای مردم همه نسلها باقی بماند و همه از مزایای آن بهره‌مند شوند.

۲-  کلیه فعالیت‌های دولت اعم از عمرانی و جاری عمدتاً از محل درآمدهای مالیاتی تامین می‌شود و منابع حاصل از فروش ثروت کشور در دست دولت قرار نمی‌گیرد از همین رو به دلیل نیاز دولت به مردم جهت تامین هزینه‌ها دولت در مقابل اعمال خود باید پاسخگو باشد.

۳- چون اداره جامعه عمدتاً از طریق مالیات‌ها انجام می گیرد مردم برای ایجاد رفاه بیشتر در جامعه بیشتر کار می کنند تا درآمد بیشتری به دست آورند و در پی آن مالیات بیشتری نیز می‌پردازند.

۴- رونق صنعت نفت در نروژ باعث شده فرصت های شغلی زیادی به طور مستقیم و غیر مستقیم ایجاد شوند.

۵-  تعداد زیادی متخصص و تکنسین در رشته‌های نفت و گاز در نروژ تربیت شده‌اند که حتی با پایان مخازن نفتی می‌توانند با کار در سایر کشورها برای نروژ درآمد ایجاد کنند و سرمایه بیاورند. موارد عنوان شده تنها بخشی از سهم عظیم صندوق ذخیره ارزی در اقتصاد رشد یافته نروژ است. نروژی‌ها تمامی درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز خود را به حساب مزبور واریز می کنند و به هیچ وجه حق برداشت از اصل آن را ندارند و برداشت از آن فقط جهت سرمایه گذاری در خارج از نروژ با مجوز پارلمان مجاز است.

 یکی از ویژگی‌های مهم صندوق ذخیره ارزی نروژ نقش آن در صندوق بازنشستگی این کشور است سود حاصل از سرمایه گذاری‌های صندوق ذخیره ارزی برای تامین تعهدات بلند مدت دولت در صندوق بازنشستگی نروژ به کار می‌رود و عملکرد مناسب آن طی سالهای اخیر، این صندوق بازنشستگی را به کارآمد ترین صندوق در دنیا تبدیل کرده است. با وجودی که نروژ سومین صادر کننده بزرگ نفت در دنیا بعد از عربستان و روسیه است اما نه تنها موجب وابستگی اقتصاد آن به درآمدهای نفتی نشده بلکه تشکیل صندوق ذخیره ارزی مانعی جهت ورود لجام گسیخته این درآمدها به اقتصاد نروژ شده است.

برنامه های دولت نروژ برای چگونگی هزینه درآمد نفتی آن بهترین الگو برای کشورهای صادر کننده نفت دنیا است. مورد نروژ مقایسه جالبی با دیگر کشورهای دارنده نفت ارائه می دهد این واقعیت که توسعه اقتصادی و نهادهای نروژ قبل از کشف نفت ، نقش ویژه ای در چگونگی مدیریت و استفاده بهینه از این درآمد هنگفت داشته است بیراه نیست.

در نروژ که ظرفیت دولت بالا بود و نهادهای قومی، وسوسه شتاب بخشیدن به توسعه را متوقف کردند و مسائل سیاسی بالقوه تفرقه‌زا را با استفاده از رویه‌های معمول فرو نشاندند، روش‌های سیاستی روشنی را تدوین و تصمیمات سیاسی اشتباه را تصحیح نموده و بویژه گسترش رفتار رانت جویی را با فرهنگ کار و تلاش و تولید کنترل کردند.

لذا سیاستگذاران نروژ با درک صحیحی از وضعیت منابع طبیعی و ذخایر این کشور دریافتند که اگر روند اولیه برداشت از ذخایر ادامه یابد درآمدهای حاصل از این صنعت در کمتر از ۴۰ سال به صفر خواهد رسید. بنابراین با توجه به تاثیر قابل توجه این صنعت در اقتصاد نروژ درصدد جلوگیری از چنین رویدادی برآمدند و با بررسی‌های بعمل آمده به این نتیجه رسیدند که نیاز به فناوری به عنوان کلیدی‌ترین ابزار مقابله با کاهش ارزش افزوده، در راس امور قرار دارد سپس به تنظیم استراتژی فناوری به عنوان برنامه جامعی که همه اجزاء خوشه نفت و گاز را هم جهت گرداند، پرداختند.

در نهایت ابزارها و نهادها و ساختارهای لازم برای پیاده سازی این استراتژی را فراهم آورده و زمینه رابرای گسترش خدمات مبتنی برمولفه های دانش فراهم نمودند ونهایتا نروژ بر عکس سایر کشورهای دارنده نفت بجای تاکید بر سرمایه ها و داراییها ی طبیعی خود بر توسعه انسانی همت گماشت و از ثروت نفت بعنوان پشتوانه و موتور توسعه استفاده نمود چرا که با جلوگیری از ورود درآمدهای نفتی به بودجه جاری کشور و ذخیره نمودن آن در صندوق ذخیره ارزی نه تنها بعنوان سرمایه نسل کنونی بلکه سرمایه مربوط به نسل‌های آتی، ذخیره سازی نمود و با مدیریت هوشمندانه اقدام به سرمایه‌گذاری در خارج از کشور نموده و ضمن جلوگیری از تبدیل کشور و دولت به دولتی رانتیر و گرفتار شدن به بیماری هلندی و شومی منابع، از این نعمت خدا دادی در جهت پیشبرد برنامه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی کشوربهره شد.

لذا به نظر می‌رسد، علیرغم آنچه گفته شد نفت صرفاً متضمن پیامدهای منفی و ضد توسعه‌ای نیست وجود نفت بعنوان موهبتی طبیعی در صورتی که مدیریتی صحیح، کارآمد و توانا همچون کشور نروژ از آن بهره گیرد نه تنها ضد توسعه ای نیست بلکه می‌تواند زمینه ارتقای توانمندی‌های اقتصادی کشورها و کمک به توسعه صنایع مختلف ملی گردد. این نگاه توسعه‌گرایانه، نروژ را از افتادن در دام رانتریسم نجات داده است.

مراجع

منابع:

– بشیریه، حسین(۱۳۸۲)، موانع توسعه سیاسی در ایران، تهران، نشر گام نو

– توحید فام، محمد(۱۳۸۲)، دولت و دموکراسی، تهران، نشر روزنه

– تری، کارل (۱۳۸۸)، معمای فراوانی (رونق‌های نفتی، دولت‌های نفتی)، مترجم جعفر خیر خواهان، تهران: نشر نی

– دلفروز، محمد تقی (۱۳۸۱)، رانت نفتی، بحران مالی، دمکراسی و جامعه مدنی در خاورمیانه، تهران، انتشارات سلام

– شکاری، عبدالقیوم(۱۳۷۹)، نظریه دولت تحصیلدار و انقلاب اسلامی، تهران، مرکزاسناد انقلاب اسلامی.

– صحفی، سیدمحمد(۱۳۸۱)، قراردادهای نفتی ومسآله امنیت ملی، چالشهای توسعه صنعت نفت ایران، تهران، نشر کویر 

– کاتوزیان، همایون(۱۳۸۶)، اقتصاد سیاسی ایران، ترجمه محمد رضا نفیسی و کامبیز عزیزی، تهران، پاپیروس

– کردزاده کرمانی، محمد(۱۳۸۰)، اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی ایران، تهران: دفترمطالعات سیاسی و بین‌المللی

– گیلیس، ملکوم و پرکینز، دوایت اچ و رومر، مایکل واسنودگراس(۱۳۷۹)، اقتصاد توسعه، ترجمه غلامرضا آزاد ارمکی، تهران، نشر نی

– میرترابی، سعید(۱۳۷۹)، مسائل نفت ایران، تهران: قومس

– نصری، قدیر(۱۳۸۰)، نفت و امنیت ملی، تهران، انتشارات پژوهشکده مطالعات راهبردی.

– یوسفی، مهدی(۱۳۸۴)، سیاست انرژی نروژ، تهران، موسسه مطالعات بین‌المللی.

– اشنایدر، هلدن (۱۳۹۳)، «تنها کشور نفتی توسعه یافته، نروژ، چرا؟»، روزنامه دنیای اقتصاد، ش ۳۴۲۴.

– حاج یوسفی، امیر محمد(زمستان۱۳۷۷)، «استقلال نسبی دولت یا جامعه مدنی در جمهوری اسلامی ایران»، مطالعات راهبردی، سال اول، ش ۲.

– حاج یوسفی، امیر محمد(بهمن و اسفند ۱۳۷۶)، «دولت رانتیر یک برررسی مفهومی»، اطلاعات سیاسی اقتصادی، ش ۱۲۵ و ۱۲۶.

– خضری، محمد( ۱۳۸۱)، «رانت جویی هزینه های اجتماعی»، گزارش پژوهشکده مطالعات راهبردی، ش ۸۱ .

– سلطانی، علیرضا ( تابستان۱۳۹۱)، «نفت وفرایند دولت – ملت سازی در ایران»، فصلنامه سیاست، دوره ۳۲، ش ۲.

– عسگری، محسن(۱۳۸۹)، «تاثیر درآمدهای نفتی بر ایجاد دولت رانتیر و دموکراسی»، فصلنامه تخصصی علوم سیاسی، ش ۱۳.

– علیخانی، فرشاد، منوریان، عباس(۱۳۸۰)، «مدیریت رفتارهای سیاسی و تعارض‌ها»، مدیریت دولتی، ش ۵۱.

– کاتوزیان، همایون(۱۳۷۴)، «اقتصاد سیاسی کشورهای صادر کننده نفت»، ترجمه علیرضا طیب، اطلاعات سیاسی اقتصادی، ش ۹۵ و ۹۶۶.

– «گزارش ویژه، گفتگو با وزیر نفت نروژ، تجربه نروژ» (1383)، ماهنامه اقتصادی و مالی بین المللی اقتصاد ایران، شماره ۶۳.

– لوسیانی، جیاکومو(تابستان ۱۳۷۴)، «درآمدثابت نفتی، بحران مالی دولت وگرایش به دموکراسی»، فصلنامه مطالعات خاورمیانه، شماره ۵.

– Beblawi, Hazem Al and Luciani, Giacomo,( 1990), The Rentier State in the Arab World, in Luciani, G., The Arab State, London, Routledge.

– Berents,  Fridjof ( 2006), “Norway’s Management of the Petroleum Revenues”. UNCTAD, http://www.unctad.org

– Bp. (2014). statistical review of world energy.

 -Demesquitabueno, Alastair Smith Bruce ,Randolphm .Siverson & James D. Morrow. (2003) .The logic of political survival. Cambridge. Cambridge university press.

– Disch ,Arne (2013), “Norway’s Oil for Development Program”, Oslo, Scanteam, http://www.oecd.org

– Freidman , Tomas, ( 2006), “The First Law of Petro Politics”, Foreign Policy , May/ June.

– Hammond.John). July 2011( , “The Resource Curse and Oil Revenues in Angola and Venezuela”. Science & Society. Vol. 75, No. 3.

– Kamrava, Mehran ,(2003). The Politics of Weak Control : State Capacity and Economic Semi – Formality in the Middle East. Georgetown .Georgetown University Press.

– luciani,Giacomo,(1986), The Rentier State in the Arab World, in the Arab State, London: Ruttedge.

– Mgangaluma, Evarist (2014), Natural Resources  Managment, Harare, MEFMI, http://www.mefmi.org/images

-Norges Bank Investment Management, (2Q 2011), “Government pension fund Global”. annual report.

– Norwegian Ministry of Finance,(2011) , “The Management of the Government Pension”. https://www.regjeringen.no.

– OECD(2014), “Norway Energy Policies of IEA Countries: Norway, Paris . International Energy Agency”,

http://www.iea.org

-Ross , Michael, (April 2001), “Does Oil Hinder  Dmocracy”, World Politics, – Volume 53, Issue 3.

-Spruyt,Hendrik. (1996), The sovereign state and its competitors. Princeton:Princeton University Press.

-Thorvaldur Gylfason,(2006), “Natural Resources and Economic Growth: The Role of Investment”, The World Economy, Vol. 29, No. 8.

– Wilpert, Gregory, (August  2003). “The Economics, Culture, and Politics of Oil in Venezuela”. http:www//venezuelanalysis.com

نویسندگان:

علیرضا سلطانی: استادیار علوم سیاسی دانشگاه آزاد اسلامی واحد تهران مرکزی 

علیرضا حشمت پور: دانش آموخته کارشناسی ارشد علوم سیاسی، دانشگاه آزاد اسلامی واحد تهران مرکزی

فصلنامه مطالعات روابط بین الملل شماره ۳۴

انتهای متن/